1973-1989: EL DISCURSO DESCENTRALIZADOR EN CHILE

                                                       José Aravena Jara, Profesor Educación Diferencial

 La situación de la descentralización territorial y política en el caso municipal y sólo territorial en el caso regional,  se explica por la intersección de dos fuerzas; una externa al país y otra interna; no de la aplicación estratégica de una  política administrativa.

 La pretensión de insertar a plenitud la economía chilena en el comercio  internacional  (uno de  los pilares  de  la  estrategia económica del periodo 1973-1989), no podría haber pretendido quedar inmune respecto a la tendencia descentralizadora.

Por otro lado,  y como ya es bien conocido,  la Junta Militar que asume el Gobierno de Chile en 1973 recibe, de parte de un significativo grupo de economistas, una propuesta de estrategia económica contenida en un documento conocido posteriormente como “El Ladrillo” (CEP; 1992).

Este documento contenía un fuerte alegato a favor de un sistema descentralizado, entendiéndole desde un punto de vista estrictamente económico, es decir, como la prevalencia del sistema de precios y   del mercado en tanto mecanismos  de asignación de recursos. El discurso político del régimen se impregna, desde sus recónditos inicios, de la  idea  de la  descentralización, que en un comienzo no se vinculaba al territorio.

La operación de desmontar el aparato de planificación en manos del Estado es llevada a cabo con celeridad. El sistema de planificación regional, sin embargo, resistirá durante varios años e incluso es reforzado hasta el año 1978. El interés ideológico por la planificación regional de parte de un importante número de funcionarios del Estado, pudo promover un pensamiento geopolítico que se entronizará en la recién creada Comisión Nacional de la Reforma Administrativa  (CONARA).

La Comisión tuvo por principal cometido preparar las bases para los Decretos Leyes N°573 y N°575 de 1974 (Regionalización/Chile; Descentralización Administrativa), que establecieron la regionalización actual y varias de las estructuras administrativas y financieras en vigencia.

La descentralización adquirió carta de ciudadanía regional a través de CONARA.  El discurso político  del régimen de la época  comenzó a reiterar la idea de una descentralización estrechamente asociada a una propuesta de regionalización y de desarrollo regional, también, asociada al plano municipal.

No obstante, se presentaba una contradicción lógica insuperable entre una prédica descentralista (en lo político) y una realidad; la de un régimen, incapacitado de abrir espacios políticos propios de un proyecto descentralizador, espacios que eventualmente podrían ser llenados por fuerzas distintas a las que detentaban el poder. Surge la participación de nuevos sectores sociales del país, en buena medida, al amparo de la propia estrategia de desarrollo del Gobierno: las nuevas y dinámicas economías regionales, sector que aparece asociado al proceso de apertura, de privatización, y de aprovechamiento de las ventajas comparativas estáticas (ligadas a recursos naturales) y también de aprovechamiento de las restrictivas condiciones laborales de la época. Además de nuevos estamentos académico regionales, relacionados con el proceso de creación de las nuevas universidades regionales (universidades “derivadas” de la fusión de las sedes regionales de la Universidad de Chile y de la Universidad Técnica del Estado).

 Durante este periodo, se efectuó una profunda reforma municipal, que transformó al municipio en una verdadera empresa de servicios públicos, transfiriéndole la descentralización (municipalización) de las atenciones primarias de salud y primarias y secundarias de educación. El Municipio se transformó, además, en la rama ejecutiva local del Estado para los efectos de implementar las políticas sociales.

A la cabeza de la corporación municipal se colocó a la figura del Alcalde, en una primera instancia designado por el Presidente de la  República.  La   administración municipal quedó configurada por los  Jefes de los  Servicios Municipales y la “participación”  de la  población se estructuró a través de los Consejos  de Desarrollo Comunal,  organismos de representación  social y corporativa. Una también profunda reforma al régimen fiscal municipal entregó a los  municipios importantes  recursos financieros.  

Sin embargo,  nada  de  esto tuvo que ver  con  la descentralización,  siempre presente en  el discurso y siempre ajena en la realidad!.

De los antecedentes expuestos se deduce que el modelo de descentralización propuesto en aquel entonces, era más un instrumento de reafirmación del poder autocrático que un ámbito de participación de los gobernados. Política y técnicamente se trató de un proceso de centralización política y administrativa  con desconcentración de decisiones,  siempre sujetas  a  autorización previa de la autoridad jerárquica superior, o a control  de su correspondencia con políticas,  planes o programas aprobados por instancias superiores.

 El Gobierno democrático de la época transforma la Oficina de Planificación Nacional  [ODEPLAN]  en  el actual Ministerio  de Desarrollo Social y de la familia [MIDEPLAN], en una operación en la cual se cometió el error de no elevar al rango de Subsecretaría la antigua Subdirección de Planificación Regional.

Esto colocó la función de desarrollo regional del Estado (a cargo ahora de la División de  Desarrollo Regional del MIDEPLAN)  en un  nivel burocrático inferior a la función de descentralización  territorial, a cargo de la Subsecretaría  de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior.

La descentralización es un concepto tanto teleológico como instrumental. Es fin y medio simultáneamente y ello ha contribuido a un cierto nivel de confusión conceptual en el debate descentralizador (Boisier, 1991).

En particular, y bajo el frondoso árbol político del liberalismo, específicamente en la corriente ideológica originada en la matriz doctrinaria del humanismo cristiano (del “catolicismo social”, como se le denominaba décadas atrás), la descentralización social representó la aplicación en la práctica del principio político de subsidiaridad; cada organización social era competente para intervenir sobre su propio ámbito (funcional o territorial), transfiriendo hacia arriba aquello que el bien común o la tecnología establezca como responsabilidad del ente mayor.

La subsidiaridad está unida con el principio moral de solidaridad, tanto en el plano funcional como territorial. La subsidiaridad envuelve el reconocimiento de la persona en su doble condición de individualidad y sociabilidad, es decir, como sujeto de su propio destino logrado siempre en asociación con otros. La solidaridad, a su turno, es una expresión práctica del amor, en el amplio sentido en que Humberto Maturana emplea este concepto, basado en el reconocimiento, entendimiento y cooperación con “el otro”.

  En verdad, la descentralización se fue presentando como un concepto de elevada ambigüedad cotidiana, donde se hablaba indistintamente de descentralización o de desconcentración; incluso a veces se confunde la mera deslocalización (el cambio de ubicación geográfica de un ente) con la descentralización, tal como se podía apreciar en Chile en relación al traslado del Congreso Nacional desde Santiago a Valparaíso.

En mayo de 1990 el Ejecutivo presentó a la Cámara un proyecto de reforma constitucional que incidía principalmente en la modalidad de elección de alcaldes, proyecto rechazado en el  Senado, fundamentalmente porque en el   Senado consideraron inaceptable la falta de un tratamiento integral de la descentralización, es decir, la falta de una propuesta regional.

Por ello, un año después, el Ejecutivo envía un nuevo proyecto, esta vez de alcance tanto regional como comunal, proyecto transformado en las leyes orgánicas respectivas (N° 19.175 y Ley Orgánica Constitucional Municipal N°18.695). 

Surge  la conveniencia de crear nuevos espacios políticos (las regiones) en donde potenciar su presencia en el aparato del Estado. Finalmente, la actual Ley Orgánica Regional y su potencial para avanzar en una profundización de la democracia y en el desarrollo de la periferia del pais” (Boisier y Zurita; 1993).

La propuesta de la reforma regional emergió como producto del juego político, más que como una prioridad absoluta dada por alguno de los actores relevantes y durante toda su tramitación mantuvo esta condición de tema relativamente de pocos.

 Hoy día, los temas de la descentralización y desconcentración son mucho más relevantes que hace una o dos décadas atrás, pero tampoco podría afirmarse que la reforma es el resultado de un sentimiento regionalista o descentralizador que cristaliza en una nueva estructura de administración territorial” (Abalos; 1993).

La descentralización regional es, hoy en Chile, un  valor  cultural  y  jurídico. Desde el punto de vista cultural, hay una conciencia sobre la necesidad de llevar adelante lo que se ha llamado “regionalización”. Sólo se puede decir que tiene en Chile una tradición histórica, y de ello han quedado rastros en diferentes textos legales y constitucionales, muchos de ellos hoy derogados y casi siempre incumplidos.

“Desde el punto de vista jurídico, es también un valor con entidad jurídica,  pues la  propia Constitución establece la descentralización administrativa como una de las “Bases de la institucionalidad”, junto con la “Unidad del Estado”. Por tanto, tiene arraigo en las instituciones jurídicas vigentes la aplicación de un proceso de descentralización, que todos llamamos regionalización” (Vergara Blanco; 1991).

Los desafíos inmediatos del proyecto descentralizador chileno, son en verdad un verdadero acto refundacional del sistema de gobierno y administración interior del país, de la misma vida política de la Nación.

El proyecto descentralizador, visto desde un punto de vista social y no meramente  administrativo,  además es un proyecto también democratizador, que atañe a toda la sociedad, de orden cognoscitivo y cultural, que tiene  que ver  con el entendimiento  mismo  del proyecto,  de sus potencialidades,  de sus limitaciones  y tiempo, con la percepción de la población acerca de si la descentralización  es más eficiente o menos eficiente que el antiguo modelo centralizado, sobre todo en resolver los problemas cotidianos y de proyecto de vida de cada persona y de cada organización; focalizar la atención hacia el hecho de que la “municipalización” de algunos servicios colectivos esenciales todavía presenta resultados ambiguos; que tiene que ver con la calidad de la  gestión regional.

  Tiene que ver con el conjunto de personas, o número de funcionarios, que desempeñarán los roles claves;   Intendentes, Secretarios Regionales de Planificación y Coordinación, por altos funcionarios del Ministerio del Interior y del Ministerio de Planificación, responsables directos del apoyo y acompañamiento del proceso y los Ministros políticamente responsables de él  (Boisier y zurita;  1993)”. Desde el punto de vista político, se fue avanzando en la democratización territorial. La elección directa de los Alcaldes, en el caso de los municipios, la elección directa de los Consejeros Regionales.

En la gestión del desarrollo regional descentralizado, se debe mantener  a toda costa el principio, que el proceso  de descentralización debe ser gradual en el tiempo y selectivo en el territorio.